La Responsabilité Elargie du Producteur (R.E.P.) en France……Fausse bonne idée ou vraie solution ?

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Introduction

Le modèle occidental de production et de consommation dit « linéaire » (extraire – fabriquer – consommer – jeter), porté par la révolution industrielle depuis le milieu du 19ème siècle, repose sur des ressources naturelles abondantes et infinies. Ce modèle, source de progrès et de prospérité matérielle, trouve aujourd’hui ses limites.
Notre « empreinte écologique » [1] dépasse désormais largement et de plus en plus précocement la capacité de notre planète à régénérer les ressources renouvelables, à fournir des ressources non-renouvelables et à absorber les déchets produits. Ce « déficit écologique » [1] pose tout simplement la question du devenir des 9,6 milliards d’hommes prévus sur la terre à l’horizon 2050. [2]
En Europe, dès le début des années 70, le Club de Rome dans son « rapport Meadows » [3] alertait sur les limites de notre modèle de croissance et annonçait un futur inquiétant pour l’humanité.
La prise de conscience progressive et encore parfois très relative des autorités publiques du caractère insoutenable de ce modèle économique dominant a donné lieu, depuis quelques années, suivant les régions du monde et les pays, à la mise en place de politiques visant à essayer de réduire les impacts environnementaux constatés.
Ainsi la R.E.P. a fait son apparition, dans plusieurs pays de l’organisation pour la coopération et le développement (O.C.D.E.), à la fin des années 80, pour répondre à la fois aux problèmes rencontrés par les communes pour traiter des volumes de déchets variés de plus en plus important et à l’hostilité croissante des habitants à voir s’implanter de nouvelles décharges.
En France ce principe est apparu dans la loi, dès 1975. Il est aujourd’hui inscrit dans le code de l’environnement de la république française.
Décryptage…

La « Responsabilité élargie du producteur » … c’est quoi ???

L’organisation pour la coopération et le développement (O.C.D.E.) définit la « Responsabilité élargie du producteur » (R.E.P.) comme étant : « un instrument de politique qui étend les obligations matérielles et/ou financières du producteur à l’égard d’un produit jusqu’au stade final de son cycle de vie situé en aval de la consommation. » [4]
En France, l’article L.541-10 du code de l’environnement précise le principe général de la R.E.P. :« En application du principe de responsabilité élargie du producteur, il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ou des éléments et matériaux entrant dans la fabrication de pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui en proviennent ».
Cet article est ensuite décliné par filière de déchets ciblés par les pouvoirs publics aux dates d’applications définies. (Cf. exemples ci-dessous)

Articles                      Filières                                                                   Dates de mise en place
L.541-10-1                  Imprimés papiers, ménagers et assimilés        1er juillet 2008
L.541-10-2                  Equipements électriques et électroniques       1er janvier 2006
L.541-10-3                  Produits textiles, chaussures                               1er janvier 2007
L.541-10-4                  Produits chimiques                                               1er janvier 2011
…/…

Les modalités d’application des articles précités sont ensuite fixées par décrets dont la publication au Journal Officiel conditionne l’effectivité.

La R.E.P. est donc un outil juridique qui, s’appuyant sur le principe du « pollueur-payeur », se traduit par le transfert de la responsabilité de la gestion des matières résiduelles, engendrées par la consommation de divers produits, aux entreprises qui sont à l’origine de leur mise en marché sur le territoire national.

Pour conclure cette définition, on rappellera les objectifs principaux de la R.E.P. tels qu’énoncés par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (A.D.E.M.E.) :
1 – « économiser les ressources en développant le recyclage de certains déchets et augmentant la performance de recyclage de ces déchets »,
2 – « décharger les collectivités territoriales de tout ou partie des coûts de gestion des déchets et ainsi transférer le financement du contribuable vers le consommateur »,
3 – « internaliser dans le prix de vente du produit neuf les coûts de gestion des produits une fois usagé afin d’inciter les fabricants à s’engager dans une démarche d’écoconception en vue d’atténuer les impacts sur l’environnement ». [5]

La « Responsabilité élargie du producteur » … comment fonctionne-t-elle ???

Relativement à l’organisation des filières R.E.P., une filière correspondant à une famille de déchets de même nature , l’article L.541-10 du code de l’environnement précise : « Les producteurs, importateurs et distributeurs s’acquittent de leur obligation en mettant en place des systèmes individuels de collecte et de traitement des déchets issus de leurs produits ou en mettant en place collectivement des éco-organismes , organismes auxquels ils versent une contribution financière et transfèrent leur obligation et dont ils assurent la gouvernance… »
La mise en œuvre des filières R.E.P. peut s’effectuer de trois manières : soit de façon individuelle (le producteur assure lui-même la collecte et le traitement des déchets issus des produits qu’il a mis sur le marché), soit de façon mutualisée (Plusieurs producteurs font prester la collecte et le traitement des déchets à une entreprise de recyclage indépendante mais restent individuellement responsables) soit, enfin, de façon collective, en adhérant à un éco-organisme à but non lucratif avec transfert de responsabilité et participation à la gouvernance dudit éco-organisme.
Cet éco-organisme doit être titulaire d’un agrément accordé par l’état, pour une période définie, sur la base du respect d’un cahier des charges faisant l’objet d’un arrêté interministériel. L’organisation de cet éco-organisme peut aller du simple financement de structures existantes (collectivités territoriales, recycleurs, …) jusqu’à la mise en place d’un schéma de collecte et de recyclage avec des prestataires de transport et ou de recyclage.
Comme le souligne le syndicat de l’industrie des technologies de l’information (S.F.I.B.) : « En France, le système collectif…est particulièrement retenu et encouragé par les pouvoirs publics en ce qu’il offre des interlocuteurs clairement identifiés, notamment pour les collectivités locales et des interfaces limitées en nombre, ce qui facilite le contrôle. A l’inverse, le système individuel n’est que peu encouragé notamment par la rédaction de cahiers des charges particulièrement contraignants sur la plupart des filières ». [6]
De fait, s’il existe quelques initiatives volontaires, dans la majorité des cas les filières R.E.P. se sont créées dans un cadre réglementaire sous l’impulsion de l’Europe et ou de la France.
La première filière R.E.P. mise en place en France date de 1992 et concerne les emballages ménagers.
La France est aujourd’hui le pays dans le monde qui utilise le plus ce principe de gestion.

Chronologie des filières mises en place en France avec leur origine (Europe, France ou volontaire) – Source A.D.E.M.E. [5]

Chronologie des filières mises en place en France - Source ADEME

On peut constater que les filières R.E.P. créées ciblent les produits posant des difficultés en termes de recyclage ou de valorisation du fait de leur volumétrie (emballages), de leur dangerosité (produits chimiques, piles, accumulateurs, etc…), du coût de leur valorisation (pneumatiques) ou encore de leur complexité (équipements électriques et électroniques).

La performance d’une filière R.E.P. s’appuie sur une concertation forte et entretenue des acteurs (producteurs, metteurs sur le marché, collectivités territoriales, pouvoirs publics, recycleurs, éco-organismes,…) avec notamment, lors de sa mise en œuvre, une définition partagée des objectifs de recyclage à atteindre, des modalités de contrôle et du montant des contributions à financer par les fabricants et les metteurs sur le marché. La performance du dispositif s’appuie aussi systématiquement sur la qualité de l’organisation logistique définie et la compétence des prestataires retenus pour les opérations de collecte, de transport et de recyclage.

Les sommes versées par les producteurs et les metteurs sur le marché aux éco-organismes dont ils dépendent pour financer l’organisation de la filière sont, en quelque sorte, compensées par des éco-contributions identifiées comme telles sur les étiquettes et les factures acquittées par les consommateurs lors de l’achat des produits. L’éco-organisme est une structure à but non lucratif, ce faisant, les montants qu’il reçoit doivent être intégralement consommés par les missions qui lui sont confiées.

Schéma du fonctionnement simplifié d’une R.E.P. – Source A.D.E.M.E. [5]

Schéma de fonctionnement simplifié d'une R.E.P.

Selon le S.F.I.B., les sommes versées aux éco-organismes sur l’ensemble des filières collectives, inexistantes en 1992, ont dépassé le milliard d’euros en 2014 et s’élèvent désormais à plus de 1,2 milliards d’euros.

Cette évolution très importante sur la période s’explique d’une part par la création de nouvelles filières, d’autre part l’augmentation des coûts de recyclage et enfin par l’augmentation continue des obligations faites par les autorités aux différents acteurs.
Comme le constate la S.F.I.D. : « les coûts couvrent progressivement, et de plus en plus, d’autres missions qui dépassent celle de la gestion des déchets et empiètent même parfois sur un rôle qui devrait être celui de l’état » [6]

Evolution des contributions perçues par les filières R.E.P. réglementées* (en millions d’euros) – Source S.F.I.B. [6]

Evolution des contributions perçues par les filières réglementées.

La responsabilité élargie du producteur accélère voire parfois déclenche les échanges entre acteurs d’une même filière. Ces échanges favorisent la transversalité entre professionnels et avec elle l’émergence de solutions de collecte et de recyclage partagées, gage d’efficacité et de pérennité.

La R.E.P. n’est toutefois pas exempte de critiques.

Ainsi le S.F.I.B. observe « une tendance des pouvoirs publics à vouloir harmoniser, aligner et cadrer les filières dans un même canevas, qui est de plus très rigide » et « à considérer les producteurs comme de simples entités redevables d’un paiement, en diluant l’influence des metteurs sur le marché » [6]
Outre la dilution de responsabilité qu’elle induit et la volonté de contrôle par les pouvoirs publics qu’elle sous-entend, cette standardisation des filières, par manque de pragmatisme, ne semble pas toujours adaptée ni à leurs exigences, ni à leurs contraintes.

De même, concernant les éco-organismes, Jean-Baptiste Bahers souligne que « le respect du statut non-lucratif et de la mission de service publics de ces éco-organismes n’est pas évident », que « le poids des éco-organismes est de plus en plus important » et enfin que « leur statut intermédiaire entre intérêts publics et privés se traduit par des ambiguïtés quant à leur fonctionnement » [7]
Force est de constater effectivement que les contributions reçues par ces entités, plutôt que d’être reversées aux acteurs en charge de la collecte et de la valorisation, ont parfois fait l’objet de placements financiers hasardeux, de provisionnements bilantiels surprenants ou encore de reversements aux acteurs de la filière très inférieurs aux montants récoltés. De même, le monopole ou quasi-monopole obtenu par certains éco-organismes ont pu les amener à user voire abuser de leur situation, par exemple en stoppant de façon autoritaire les collectes ou en réévaluant unilatéralement les éco contributions qu’ils percevaient.

La « Responsabilité élargie du producteur » …pour quels résultats ??

De façon assez surprenante, les résultats de la mise en place de filières R.E.P. que ce soit en Europe ou en France ne sont que pressentis, estimés dans le meilleur des cas, mais jamais certains.

Selon l’O.C.D.E., « L’évaluation des impacts des systèmes de R.E.P. se heurte à un grave déficit de données, à des difficultés méthodologiques, notamment pour isoler les impacts des systèmes de R.E.P. des autres facteurs, et à la grande diversité des systèmes de R.E.P. qui limite les possibilités de comparaison. »

De façon intuitive, il est normal d’imaginer que la mise en place de filières R.E.P. ait eu des conséquences bénéfiques tant sur les volumes de déchets valorisés que sur l’activité des spécialistes de la collecte et du recyclage et donc de l’emploi.

En ce qui concerne les volumes de déchets valorisés, comme le montre le schéma ci-dessous, on peut estimer qu’en France les filières R.E.P. ont contribué à augmenter la valorisation matières au dépend de la mise en décharge.

Evolution de la gestion des déchets municipaux solides par pays – Source O.C.D.E. [8]Evolution de la gestion des déchets municipaux solide par pays - Source OCDE

Commentaire du graphique : Pour la France, si en 1995, sur une base 100, les volumes de déchets municipaux solides mis à la décharge représentaient plus de 50 et la valorisation matière moins de 20, ces chiffres étaient en 2014 respectivement de moins de 30 pour la mise en décharge et plus de 40 pour la valorisation matière.

Pour ce qui est de l’activité des entreprises de recyclage, sur la base du nombre d’emplois créés selon le mode de traitement des déchets présenté dans le schéma ci-dessous, il est vraisemblable que le développement des flux traités par ces entreprises ait eu un effet positif sur l’emploi.

NB / On notera que le développement de l’emploi n’est pas mentionné dans les objectifs principaux de la R.E.P. énoncés par l’A.D.E.M.E. (Cf. page 2 de cet article).

Nombre d’emplois créés selon le mode de traitement des déchets – Source A.D.E.M.E. 2013

Nombre d'emplois créés selon le mode de traitement des déchets - ADEME

Selon l’agence européenne de l’environnement (A.E.E.) : « …même si l’enfouissement ou l’incinération de déchets crée également de l’emploi, l’industrie du recyclage en génère bien plus, et à un niveau de revenu plus élevé ». [9]

L’O.C.D.E. estime d’ailleurs qu’au niveau mondial « les systèmes R.E.P. ont contribué au développement d’une industrie des déchets et du recyclage de plusieurs milliards de dollars. » [8]

Ces résultats non-exhaustifs des filières R.E.P., qui restent à étudier et fiabiliser, sont encourageants et ne doivent pas être sous-estimés. On s’aperçoit cependant qu’ils se limitent essentiellement aux missions de recyclage et de valorisation.

Question : Si les systèmes R.E.P. pourvoient à la gestion des déchets, quid de leur contribution à la prévention des déchets ???………..Car « L’optimisation du recyclage, si elle est évidemment nécessaire n’est en rien un gage de soutenabilité de la croissance. Elle recule juste éventuellement d’un nombre limité d’années l’échéance de la finitude des ressources » [10]

A titre d’illustration, sur une matière première comme le cuivre, avec l’hypothèse d’un taux de récupération de 100% (utopique compte tenu des pertes fonctionnelles et mécaniques dans les process), d’une durée moyenne de 20 ans entre la consommation primaire de cuivre et son recyclage et enfin d’une croissance de consommation annuelle de 5,3% par an (En 2016, la production mondiale de cuivre était de 20,16 millions de tonnes, soit une hausse de 1 million de tonnes (5,3%) par rapport à l’année précédente) [11] , la couverture du cuivre secondaire (issu du recyclage) ne pourrait satisfaire que moins de 36% de la demande !!

Outre les difficultés de réintégration dans les process des matières premières recyclées et leurs coûts de production parfois rédhibitoires, c’est donc surtout l’augmentation continue de la demande qui pose question.
« L’analyse dynamique des flux des matières premières montre qu’en situation de croissance de consommation, il n’existe généralement pas de gestion durable des matières premières…Il s’ensuit que la clé d’une économie circulaire est la proportion de matières recyclées dans nos biens neufs et non la proportion de nos déchets recyclés » [10]

Il s’agit dès lors d’engager et favoriser, en plus du recyclage et de la valorisation, toutes les actions susceptibles de réduire voire neutraliser les besoins en matières premières primaires et les impacts environnementaux qu’ils induisent. (Cf. schéma ci-dessous)

Schéma économie circulaire - R.LE MOIGNE 2016

Source « L’économie circulaire » – R.LE MOIGNE [12]

Le meilleur déchet étant celui que l’on ne produit pas ou, à défaut, celui que l’on peut recycler à l’infini, la logique voudrait, qu’en complément des actions identifiées sur le schéma, et en cohérence avec ce que précise l’article L.541-10 du code de l’environnement relativement à la prévention des déchets, l’écoconception soit priorisée et favorisée.
Pour autant, selon L’O.C.D.E. : « Il est généralement admis que, bien qu’ils aient contribué à l’écoconception dans certains pays et certains secteurs, les systèmes R.E.P. sont rarement suffisants pour jouer le rôle de déclencheur » [8]
Jean-Baptiste Bahers confirme que « D’une manière générale, pour les filières R.E.P., il n’existe pas de volonté forte des producteurs et des pouvoirs publics de promouvoir l’écoconception au travers du rôle des éco-organismes » [7].
A ce sujet, il n’est pas certain que le mode de financement, via les éco contributions, retenu dans la R.E.P., assez confortable pour les producteurs et assumé « in fine » en totalité par les consommateurs, favorise vraiment les changements d’habitudes bien ancrées de production linéaire.
On imagine également aisément que les entreprises de recyclage ayant développé un modèle économique appuyé sur des gisements de déchets stables ou en augmentation ne militent pas non plus pour une réduction de ce minerai.

Partant, on s’aperçoit que la sécurisation des gisements des recycleurs tout comme l’objectif culturel de vendre plus des producteurs sont, sinon antinomiques, du moins des freins puissants à toute politique volontariste de prévention des déchets.

On peut, malgré tout, espérer que des idées comme celle consistant à éco-moduler les contributions en fonction de la nature des composants utilisés dans la conception des produits soit une réponse d’avenir. Elle a d’ores et déjà fait ses preuves. Ainsi selon l’A.D.E.M.E., inaugurée dans la filière D.E.E.E., une majoration de 20% de la contribution lorsque le produit contient des retardateurs de flammes a contribué à ce que 72% des produits n’en contiennent plus. Malgré des résultats a priori probants cette solution reste très marginale parce que non encore suffisamment soutenue par les pouvoirs publics.

Réussir à concilier non pas seulement dans les intentions mais bien dans les actes la gestion et la prévention des déchets, constitue, en définitive, la feuille de route des filières R.E.P. des mois et années à venir.

 

Conclusion

La R.E.P. ne constitue ni une fausse bonne idée ni une vraie solution aux problèmes économiques, environnementaux et sociétaux que notre génération et les générations qui suivent devront affronter et assumer.

Comme le mentionne William Mc Donough « Contrôler davantage ou être moins mauvais n’est pas la même chose que d’être bon » [13]

Cet instrument politique, pour reprendre les termes de l’O.C.D.E., focalisé principalement sur le recyclage des déchets, outre les aspects environnementaux, a des effets quasi certains sur l’emploi et la compétitivité des entreprises. Cependant, Il ne constitue qu’un premier élément de réponse, nécessaire mais totalement insuffisant, aux questions majeures que posent la fin annoncée des ressources de notre planète, le dérèglement climatique ou encore les évolutions de nos sociétés.

Ce faisant, la R.E.P. ne peut représenter que la toute première étape d’un très vaste, difficile, imprévisible mais indispensable changement global de paradigme, d’un modèle économique linéaire générateur invétéré de déchets vers une économie dite « circulaire », inspirée du vivant, sobre, vertueuse et régénératrice…« le seul modèle possible de production à moyen et long terme …la seule réponse au changement de monde qui s’est engagé » selon Corinne Lepage, ancienne ministre de l’environnement [14]

 

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Liste des sigles et acronymes
A.D.E.M.E. : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.

A.E.E. : Agence européenne de l’environnement.

D.E.E. E. : Déchets d’équipements électriques et électroniques.

O.C.D.E. : Organisation pour la coopération et le développement.

R.E.P. : Responsabilité élargie du producteur.

S.F.I.B. : Syndicat de l’industrie des technologies de l’information.

 

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Bibliographie
[1] Notre empreinte écologique, Mathis Wackernagel – Williams Rees, Editions Ecosociété, Montréal, 1999.

[2] Perspectives de la population mondiale, Rapport des Nations Unies, 2013.

[3] Halte à la croissance, Rapport du Club de Rome, 1972.

[4] Responsabilité élargie du producteur – Manuel à l’intention des pouvoirs publics, Rapport de l’OCDE, 2001.

[5] Les filières à responsabilité élargie du producteur, Rapport de l’ADEME, 2017.

[6] Economie numérique : Bilan et perspectives, S.F.I.B., 2017.

[7] Les dysfonctionnements de « la responsabilité élargie du producteur » et des éco-organismes, Jean-Baptiste Bahers, Mouvements 2016/3 (n°87), p.82-95., DOI 10.3917/mouv.087.0082.

[8] La responsabilité élargie du producteur : une mise à jour des lignes directrices pour une gestion efficace des déchets, Rapport de l’OCDE, 2017.

[9] Gains, emplois et innovations : le rôle du recyclage dans l’économie verte, Rapport de l’AEE, 2011.

[10] Economie circulaire – Systèmes économiques et finitude des ressources, Vincent Aurez – Laurent Georgeault, Editions Deboeuck supérieur, 2016.

[11] Article du journal « mines », agence ecofin, 14 avril 2017.

[12] L’économie circulaire, Remy Le Moigne, Dunod, 2016.

[13] Cradle to Cradle, William Mc Donough – Michael Braungart, Editions Manifestô, 2015.

[14] Activer l’économie circulaire, Nicolas Buttin – Brieux Saffré, Editions Eyrolles, 2016.

 

 

 

 

 

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